LETRA E PLOTË/ Ja çfarë i kujton dhe i kërkon të bëjë Fatmir Xhafaj kryeprokurorit e Adriatik Llallaj

REPUBLIKA E SHQIPËRISË
KUVENDI
Komisioni i Posaçëm Parlamentar për Reformën në Sistemin e Drejtësisë

Nr ___ prot.                                                   Tiranë, më 09. 09. 2016 

Lënda:  Kthim përgjigje

Drejtuar:  Z. Adriatik Llalla
Prokuror i Përgjithshëm

Për dijeni:  Z. Ilir Meta
  Kryetar i Kuvendit

I nderuar Zoti Llalla,

Në letrën tuaj nr. 2570 Prot., datë 01. 09. 2016, të titulluar në lëndë “Propozim për ushtrimin e nismës ligjore”, drejtuar, midis të tjerëve, edhe Kryetarit të Komisionit të Posaçëm Parlamentar “Për Reformën në Drejtësi”, ju parashtroni se me hyrjen në fuqi të ndryshimeve të reja kushtetuese institucioni që ju drejtoni ka konstatuar disa problematika si rrjedhojë e mosplotësimit të kuadrit ligjor të nevojshëm.
Në përgjigje për sa ju parashtroni në këtë letër, duke shpresuar në qëllimin e mirë të hartuesve të saj dhe veçanërisht në ushtrim të përgjegjësisë time institucionale për të sqaruar dhe informuar opinionin publik aq shumë të interesuar për miratimin dhe zbatimin e reformës në drejtësi, më lejoni t’Ju parashtroj sa më poshtë vijon :
1. Lidhur me përfundimin  se Kushtetuta e re e Republikës së Shqipërisë ka sjell pengimin e ecurisë normale të institucionit të Prokurorisë, e cila kërkon zgjidhje të menjëhershme nëpërmjet miratimit të një dispozite kushtetuese tranzitore.
Si parashtrohet në letrën tuaj, në optikën e Prokurorisë së Përgjithshme kjo ndërhyrje emergjente në Kushtetutë duhet t’u japë fuqi dispozitave të mëparshme ligjore, deri në miratimin e paketës së plotë të Reformës në Drejtësi, pasi disa aspekte procedurale thelbësore, janë të pazbatueshme për shkak të mungesës së bazës ligjore.
Në cilësinë e Kryetarit të këtij Komisioni, parashtrimet e paraqitura  prej jush i konsideroj, si të pambështetura  në argumente kushtetuese, për arsyet e mëposhtme:
Së pari, ka një standard të mirënjohur për çdo Kushtetutë që njihet si parimi i vazhdimësisë (kontinuitetit) ligjor dhe institucional, i cili është thelbi mbi të cilin çdo organ kushtetues ose i krijuar me ligj ushtron pushtetin, në rastet kur Kushtetuta e re ndryshon funksionin dhe kompetencat e organit ekzistues. Vazhdimësia si koncept kushtetues ka të bëjë, nga njëra anë, me vazhdimin e veprimit të kuadrit ligjor ekzistues, përsa kohë nuk është shfuqizuar nga një akt i ri normativ ose nga një organ kushtetues kompetent (Parlamenti ose Gjykata Kushtetuese) dhe, nga ana tjetër, me vazhdimin e ushtrimit të funksionimit të organeve kushtetuese dhe ligjore, mbi bazën e rendit juridik në fuqi. Referuar jurisprudencës së Gjykatës Kushtetuese “…në një shtet demokratik institucionet, sidomos ato kushtetuese, duhet të reflektojnë vazhdimësi të funksionimit të tyre, me qëllim përçimin e sigurisë tek populli se, pavarësisht rotacioneve politike dhe institucionale, ekzistenca e institucioneve dhe funksionimi normal i tyre nuk rrezikohet” (Shih vendimin nr.44/2011 të Gjykatës Kushtetuese).
Ky parim lidhet, në veçanti, me vazhdimin e zbatimit të ligjeve të miratuara, përderisa ato nuk janë shfuqizuar. Shfuqizimi i menjëhershëm i gjithë ligjeve të mëparshme për shkak të rishikimit të Kushtetutës nuk ndodh në asnjë shtet, sepse shkakton vakum ligjor ose institucional dhe, për rrjedhojë, e çon veprimtarinë shtetërore në kolaps. Prandaj, çdo Kushtetutë funksionon sipas një standardi të përgjithshëm që konsiston në vijimësinë e ligjeve të mëparshme, për aq kohë sa ligji i ri nuk eshtë shprehur për shfuqizimin e  tij. Pikërisht, mbi këtë standard të vazhdimësisë ligjore dhe institucionale, është parashikuar një rregullim i tillë edhe në Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë në fuqi. Në nenin 178, pika 1 të saj thuhet shprehimisht se :
“Ligjet dhe aktet e tjera normative të miratuara para datës së hyrjes në fuqi të kësaj Kushtetute do të zbatohen derisa nuk janë shfuqizuar.”
Siç shihet qartë edhe nga ky formulim Kushtetuta, ose çdo amendament i ri që i bëhet asaj dhe që ndryshon pjesërisht ose tërësisht funksionin ose kompetencat e një organi, nuk shfuqizon në mënyrë të menjëhershme ligjet mbi të cilat këto organe janë organizuar dhe funksionojnë. Ligjet ekzistuese vijojnë të zbatohen, derisa ligjet e reja t’i shfuqizojnë ato.  Ky është një rregull gjerësisht i zbatuar edhe në vendin tonë në praktika të mëparshme.
Së dyti, pas shtesave dhe ndryshimeve të  fundit të Kushtetutës, parimi i vazhdimësisë vijon të mbetet si një nga parimet thelbësore të qëndrueshmërisë së rendit juridik. Megjithëse Kushtetuta ka parashikuar organe të reja, kompetenca të tjera ose edhe një rol dhe funksion të ndryshëm për disa institucione kushtetuese ekzistuese, siç janë Presidenti i Republikës, Gjykata Kushtetuese, Gjykata e Lartë, Këshilli i Lartë i Drejtësisë, Prokurori i Përgjithshëm etj, ligjet mbi të cilat ato ushtrojnë veprimtarinë e tyre nuk janë shfuqizuar. Ato vazhdojnë të zbatohen. Aktualisht, pas ndryshimeve kushtetuese, janë ende në fuqi ligji për Gjykatën Kushtetuese, për Gjykatën e Lartë, për Këshillin e Lartë të Drejtësisë, për Prokurorinë etj.  Mbi këto rregullime ligjore ekzistuese, organet e përmendura po vazhdojnë të ushtrojnë funksionin e tyre. Të gjithë këto ligje do të vijojnë të zbatohen prej këtyre organeve, derisa ato të shfuqizohen. Edhe ligji “Për organizimin dhe funksionimin e Prokurorisë në RSH” është ende në fuqi. Mbi këtë ligj janë duke ushtruar kompetencat kushtetuese e ligjore nga Prokurori i Përgjithshëm e deri te prokurori më i ulët.
Kushtetuta në nenin 148, pika 1, i cili nuk ka ndryshuar parashikon se : “1. Prokuroria ushtron ndjekjen penale, si dhe përfaqëson akuzën në gjyq në emër të shtetit. Prokuroria kryen edhe detyra të tjera të caktuara me ligj.”.
Pra, sipas Kushtetutës, organi që ushtron ndjekjen penale dhe përfaqëson akuzën në gjyq është vetëm prokuroria.  Gjithashtu, është prokuroria që mund të kryejë edhe detyra të tjera të caktuara me ligj, ku përfshihen kompetencat e Prokurorit të Përgjithshëm në detyrë. Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, para ose pas ndryshimeve të bëra, nuk njeh ndonjë organ tjetër përveç prokurorisë që të kryejë këtë funksion kushtetues. Në momentin kur organet e reja, si Këshilli i Lartë i Prokurorisë ose Prokuroria e Posaçme do të krijohen sipas afatit të përcaktuar në dispozitat kalimtare të ligjit për disa shtesa dhe ndryshime në Kushtetutën e RSH,  një pjesë e kompetencave që aktualisht po i kryen Prokurori i Përgjithshëm do kalojnë tek këto organe kushtetuese të reja.
Së treti, në letër  është mbajtur qëndrimi se mungon baza ligjore mbi të cilat prokuroria duhet të ushtrojë kompetencat. Pyetja që shtohet është se, mbi cilin ligj po e kryen aktualisht veprimtarinë e tij ky institucion kushtetues? Meqenëse në veprimtarinë e përditshme prokurorët i referohen ligjit “Për organizimin dhe funksionimin e Prokurorisë në RSH”, si dhe Kodit të Procedurës Penale, të cilët në disa aspekte rregullojnë një situatë të ndryshuar nga ajo që Kushtetuta aktuale parashikon për rolin dhe funksionin e prokurorit, atëherë edhe për të gjitha rastet që ngrihen si shqetësim, do të duhet të zbatojnë këto ligje, të cilat janë ende në fuqi. Ky është kuadri ligjor që duhet të zbatohet nga të gjitha hallkat e prokurorisë, si organi i vetëm që ushtron ndjekjen penale dhe ushtron detyrat e tjera të caktuara me ligj, derisa, mbi bazën e amendamenteve të reja kushtetuese, të miratohet një ligj i ri.
Së katërti, në përgjigje të arsyetimit  të parashtruar në letrën tuaj, se, nuk ka bazë ligjore për ushtrimin e funksionit nga prokuroria dhe se duhet një ndërhyrje në Kushtetutë për t’i dhënë fuqi ligjeve të mëparshme, po shtrojmë një tjetër pyetje retorike për institucionin e Prokurorit të Përgjithshëm se, sipas cilit ligj dhe rregullim kushtetues po vazhdon të qëndrojë në detyrë Prokurori i Përgjithshëm ? Përgjigja e kësaj pyetje gjendet, pikërisht te parimi i vazhdimësisë dhe te rregullimi që parashikon neni 148/a i Kushtetutës. Prokurori i Përgjithshëm po qëndron në detyrë dhe po i ushtron kompetencat e tij kushtetuese e ligjore për shkak të parimit të vazhdimësisë (kontinuitetit). Pavarësisht se vazhdimi i qëndrimit në detyrë të Prokurorit të Përgjithshëm nuk parashikohet shprehimisht në dispozitat kalimtare (për të cilin në letër nuk shprehet ndonjë kundërshti), ai do të vazhdojë të ushtrojë funksionin që i njihet nga Kushtetuta, derisa të bëhet e zbatueshme në kohë dispozita kushtetuese që parashikon zgjedhjen e Këshillit të Lartë të Prokurorisë, i cili është organi që i propozon Kuvendit kandidaturën e Prokurorit të Përgjithshëm të ri.
2. Lidhur me pretendimin se deri në krijimin e Prokurorisë së Posaçme (SPAK) mungon një strukturë që do të zhvillojë hetimin për juridiksionin fillestar dhe se deri në ngritjen e Këshillit të Lartë të Prokurorisë krijohet ngërç në disa nivele të prokurorisë për emërimin, komandimin, transferimin, shkarkimin e prokurorëve.
Lidhur me këtë konkluzion tuajin dëshiroj të theksoj se siç konstatohet lehtësisht në ndryshimet e reja kushtetuese, neni 179 i Kushtetutës, që parashikon disa rregullime në dispozitat kalimtare, është hartuar me qëllimin e vetëm për të mos krijuar kolaps institucional, si dhe për t’i dhënë kuptim dhe jetë parimit të vazhdimësisë institucionale, si në ushtrimin e kompetencave kushtetuese e ligjore nga organet ekzistuese, ashtu edhe në vazhdimin e ushtrimit të mandatit nga funksionarët e këtyre organeve.
Asnjë organ kushtetues ose edhe funksionar i këtyre organeve nuk përfundon së ushtruari kompetencat ose mandatin e tij, me të cilin është ngarkuar, në datën e hyrjes në fuqi të amendamenteve kushtetuese. Nëse për ndonjërin prej tyre organeve, kushtetutbërësi do kërkonte të ndërpriste vazhdimin e ushtrimit të funksionit, atëherë do e parashikonte shprehimisht. Për të gjithë organet kushtetuese, në kompetencat e të cilëve janë bërë ndryshime të pjesshme ose të plota, Kushtetuta nuk pengon vazhdimësinë. Në këtë drejtim nuk bën përjashtim as institucioni i prokurorisë, për të cilin Kushtetuta, krahas rregullimeve që kërkojnë zbatim të drejtpërdrejtë sipas nenit 4, lejon edhe rezervën ligjore absolute te ligjvënësi.
Opinioni i Prokurorisë së Përgjithshme se, deri në ngritjen e Këshillit të Lartë të Prokurorisë, krijohet ngërç lidhur me disa aspekte të funksionimit të prokurorisë në disa nivele të saj dhe se nuk dihet se si do të veprohet me çështjet që janë aktualisht në proces inspektimi dhe procedimi disiplinor për prokurorë dhe oficerë të policisë gjyqësore, nuk është i vërtetë dhe nuk gjen asnjë bazë kushtetuese. Prokuroria si institucion, dhe Prokurori i Përgjithshëm, do të vazhdojnë të ushtrojnë ato funksione që i ka dhënë ligji aktual, deri në krijimin e Këshillit të Lartë të Prokurorisë, sipas ndryshimeve kushtetuese. Pra, Kushtetuta nuk ka ngarkuar asnjë organ tjetër që të ushtrojë kompetencat e Prokurorit të Përgjithshëm, deri sa, sipas afatit kushtetues që parashikohet në dispozitat kalimtare, të krijohet Këshilli i Lartë i Prokurorisë. Sipas nenit 179, pika 6 të Kushtetutës, Këshilli i Lartë i Prokurorisë do të krijohet brenda 8 muajve nga hyrja në fuqi e Kushtetutës. Pikërisht, në kushtet kur organi i ri kushtetues ende nuk është krijuar dhe për të cilin vetë Kushtetuta ka parashikuar afatin 8 mujor, atëherë, në zbatim të parimit të vazhdimësisë, të faktit se ende nuk ka një organ tjetër, si edhe në zbatim të ligjit “Për organizimin dhe funksionimin e Prokurorisë në RSH” (ende në fuqi), është Prokurori i Përgjithshëm, në detyrë që vijon në mandatin e tij kushtetues për të ushtruar këtë kompetencë, deri në rregullimin e hollësishëm që do t’i bëhet përputhjes së ligjit të ri me Kushtetutën.   
I njëjti arsyetim vlen edhe për pretendimin tjetër të parashtruar në Letër se, deri në ngritjen e Prokurorisë së Posaçme (SPAK), nuk do të ketë një strukturë që do të zhvillojë hetimin për juridiksionin fillestar për zyrtarët e lartë.
Një argument i drejtëpërdrejtë, mjaft i qartë që lidhet me parimin e vazhdimësisë institucionale dhe ligjore është edhe rregullimi i parashikuar në dispozitat kalimtare, në nenin 179, pika 8 të Kushtetutës, sipas të cilit :
“Pas krijimit të Prokurorisë së Posaçme, Prokuroria për Krimet e Rënda do të pushojë së funksionuari.”.
Ky rregullim kushtetues është argumenti bazë që rrëzon qëndrimin e parashtruar se nuk ka parashikime për prokurorinë në dispozitat kalimtare.
Janë pikërisht dispozitat kalimtare të ndryshimeve të reja kushtetuese që sanksionojnë rregullin se çfarë do të bëhet me çështjet në hetim e gjykim. Në fjalinë e fundit të pikës 8 të nenit 179 theksohet qartësisht se:
“Transferimi i çështjeve në hetim dhe gjykim do të kryhet sipas ligjit.”
Neni 148, pika 1 i Kushtetutës, dispozitë e cila nuk ka ndryshuar, njeh prokurorinë si organin e vetëm “që ushtron ndjekjen penale, si dhe përfaqëson akuzën në gjyq në emër të shtetit.”. Sipas nenit 148/dh të Kushtetutës do të jetë Prokuroria e Posaçme organi që do të ushtrojë ndjekjen penale dhe të përfaqësojë akuzën para gjykatave të posaçme. Emërimin e prokurorëve të këtij organi, Kushtetuta e ka parashikuar 2 muaj pas krijimit të KLP-së.
Në kushtet kur konstituimi i këtij organi të ri i përket një kohe të ardhshme, është qartësisht e përcaktuar se do të jetë vetëm prokuroria, sipas organizimit aktual dhe bazuar në Kushtetutë e në ligjin ekzistues, që do e kryejë këtë funksion. Në rast se Kushtetuta do synonte që këtë kompetencë, për periudhën tranzitore, t’ia kalonte një organi të ndryshëm nga prokuroria, do e kishte parashikuar shprehimisht. Kushtetutbërësi nuk ka parashikuar ndonjë organ tjetër, sepse nuk ka qenë e nevojshme ta bëjë një gjë të tillë. Kuptimi që ka neni 148 i Kushtetutës, i cili përcakton prokurorinë dhe asnjë organ tjetër “që ushtron ndjekjen penale dhe përfaqëson akuzën në gjyq”, heq shqetësimin e Prokurorit të Përgjithshëm për kryerjen e këtyre funksioneve nga ndonjë organ tjetër. Në Republikën e Shqipërisë është prokuroria me organizimin e saj aktual që rregullohet nga ligji ekzistues dhe nën drejtimin e Prokurorit të Përgjithshëm që kryen këto funksione, derisa ligji i ri në referim të normave kushtetuese të bëjë rregullimet konkrete.
Së fundmi, Kushtetuta është një akt integral tërësor i pandashëm, sistematikisht i organizuar dhe drejtpërdrejt i zbatueshëm. Kushtetuta përmban shumë dispozita, përmbajtja e të cilave zbulohet vetëm duke u analizuar dhe interpretuar në një bashkëveprim ndërmjet njëra-tjetrës. Gjykata Kushtetuese ka theksuar vazhdimisht në jurisprudencën e saj se “Çdo dispozitë e Kushtetutës duhet të interpretohet në mënyrë që të jetë e pajtueshme me parimet themelore kushtetuese. Kjo për arsye se çdo dispozitë kushtetuese ka një lidhje të caktuar me dispozitat e tjera dhe së bashku ato formojnë një tërësi normash të harmonizuara. Për pasojë, asnjë dispozitë e Kushtetutës nuk mund të nxirret jashtë kontekstit të saj dhe të interpretohet më vete”(Shih vendimet nr.24/2011; nr.29/2009 të Gjykatës Kushtetuese).
Jurisprudenca kushtetuese vazhdimisht ka theksuar se “kur rregullimi kushtetues parashikohet shprehimisht prej Kushtetutës, ai detyrimisht do të zbatohet drejtpërdrejt. Përmbajtja e dispozitës kushtetuese nuk mund të mënjanohet ose të tejkalohet duke i dhënë përparësi akteve juridike që dalin në bazë dhe për zbatim të Kushtetutës. Ky detyrim rrjedh nga përmbajtja e nenit 4/3 të Kushtetutës (Shih vendimin nr. 3/2006 të Gjykatës Kushtetuese). Sidoqoftë, të gjitha çështjet nuk mund të rregullohen vetëm nga Kushtetuta. Rregullimet që bën Kushtetuta nuk mund të jenë gjithmonë të plota ose shteruese. Megjithëse disa çështje lidhur me rendin shtetëror mund të parashikohen në mënyrë të hollësishme prej saj, gjithsesi mbeten mjaft aspekte të organizimit të jetës institucionale për t’u parashikuar nga ligje ose akte të tjera normative, sipas rastit” (Shih vendimin nr.3/2006 të Gjykatës Kushtetuese). Prandaj në shumë dispozita kushtetuese gjendet formulimi për rezervën ligjore absolute se ato “rregullohen me ligj”, ose “do të kryhet sipas ligjit”. Pikërisht, kjo mënyrë e formulimit kushtetues përcakton diskrecionin e ligjvënësit për të rregulluar vetë disa marrëdhënie konkrete. Pikërisht, mbi këtë standard kushtetues të delegimit legjislativ, ose mbi atë që njihet si koncepti i rezervës ligjore absolute, ligjet që lidhen me organizimin dhe funksionimin e prokurorisë ose të Prokurorisë së Posaçme, do të jenë ato të cilat do i japin përgjigje përfundimtare dhe, në një kohë shumë të shpejtë, shqetësimeve të ngritura në opinionin e Prokurorit të Përgjithshëm. 
Duke vlerësuar edhe këtë shqetësim të ligjshëm tuajin ne shpresojmë se muaji shtator do të mund të përmbyllë procesin e diskutimit dhe miratimit të projektligjeve për ndërtimin e kuadrit ligjor të domosdoshëm përfshi dhe ato që lidhen me institucionet e sistemit të drejtësisë penale. Jeni të mirëpritur të përfshiheni aktivisht edhe në këtë fazë të procesit, ashtu sikundër jeni angazhuar gjatë gjithë këtij procesi, për të kontribuar në hartimin e legjislacionit që lidhen me fushat tuaja. Do të vlerësonim çdo kontribut tuajin në këtë aspekt.
Përfitoj nga rasti të shpreh bindjen se punonjësit e ndershëm të institucionit të prokurorisë, që kanë mbështetur dhe mbështesin reformën në drejtësi, do të vazhdojnë të kryejnë me përgjegjshmëri dhe profesionalizëm detyrën e tyre duke u distancuar dhe bërë barrikadë ndaj të gjitha atyre qëndrimeve dhe praktikave abuzive e korruptive që mund të vërehen në këtë periudhë tranzicioni të krijimit dhe funksionimit të institucioneve të reja të sistemit. Për çdo prokuror, oficer të policisë gjyqësore dhe stafet mbështetëse të këtij institucioni zbatimi i kushtetutës dhe ligjeve në fuqi ka qënë dhe do të mbetet kriteri i vetëm i vlerësimit e përgjegjësisë ligjore dhe morale në ushtrimin e detyrës.
Gjithashtu shpresoj se ju në cilësinë e Prokurorit të Përgjithshëm në zbatim të Kushtetutës dhe të ligjit do të vazhdoni të ushtroni detyrën duke garantuar vazhdimësinë normale të veprimtarisë së institucioneve ekzistuese deri në krijimin dhe funksionimin e institucioneve të reja të sistemit.

Duke shpresuar në mirëkuptimin Tuaj dhe duke ju falenderuar për bashkëpunimin,

Me respekt

Fatmir Xhafaj
Kryetar

/DRONI.al/